Prof. Dr. Reto Steiner - Scholar of Public Management DEUTSCH ENGLISH

Inkohärente Zielvorgaben

Post, SBB und Swisscom sind Ende der 1990er Jahre aus der zentralen Bundesverwaltung ausgegliedert worden. Statt mit Einzelanweisungen steuert der Bundesrat die Unternehmen nun mit strategischen Zielvorgaben. Dieses Steuerungsmodell ist verbesserungswürdig.

Die Schweiz hat im Einklang mit anderen europäischen Ländern zur Jahrtausendwende die Märkte in den Sektoren Post, Eisenbahn und Telekommunikation neu geordnet und die drei Unternehmen Post, SBB und Swisscom in die unternehmerische Freiheit entlassen. Der Bund tritt seither als Gewährleister (statt wie bis anhin als Versorger) des gewünschten Service Public und bei der Post und SBB als Eigentümer bzw. bei der Swisscom als Mehrheitseigentümer auf. Ein Zwischenfazit nach zehn Jahren Erfahrung mit der Eigentümerrolle zeigt verschiedene Optimierungspotenziale auf.

Nach wie vor unbefriedigend gelöst ist der Rollenkonflikt des Bundes. Eigentümer privater Unternehmungen haben in erster Linie die langfristige Wertsteigerung ihres Unternehmens im Auge. Aus Sicht des Bundes sollen die Unternehmen gleichzeitig im Dienste der Aufgabenerfüllung stehen. Die Eignersteuerung des Bundes steht damit in einem Spannungsfeld zwischen unternehmensbezogenen und aufgabenbezogenen Zielen. Dabei besteht ein latentes Risiko, dass der Eigner seine Unternehmungen bevorzugt behandelt und Konkurrenten diskriminiert. Zweckmässig wäre eine konsequente Verankerung von Service Public Zielen in den sektoriellen Erlassen, um eine durchgehende Gleichbehandlung aller Marktteilnehmer zu gewährleisten. Aktuell ist die Anzahl aufgabenbezogener Ziele des Bundes für seine Unternehmen hoch und detailliert.

Eine weitere Herausforderung stellt sich beim zentralen Steuerungsinstrument des Bundesrates, der alle vier Jahre erfolgenden Festlegung von strategischen Zielen. Für die Swisscom gibt es deren 16, für die Post 20 und für die SBB 27. Der Bundesrat nimmt keine Zielpriorisierung vor und äussert sich in den strategischen Zielen nicht zum Umgang mit vorhandenen Zielkonflikten (Bsp.: Steigerung des Konzerngewinns vs. Berücksichtigung regionaler Anliegen). Zudem ist der Konkretisierungsgrad der Ziele unterschiedlich und die Zielerreichung nicht immer messbar. Dazu kommen Ziele, welche zu den Kernaufgaben eines Verwaltungsrats gehören wie Aussagen zur Aus- und Weiterbildung, Ziele, welche bereits im Gesetz festgehalten sind, wie das Erwähnen des Universaldienstes bei der Post sowie Ziele, welche in die Verantwortung der Legislative oder des Regulators gehören wie die diskriminierungsfreie Trassenvergabe.

Eine nächste Problemzone ist die sehr enge Mitwirkung der Unternehmen bei der Zielfestlegung und Beurteilung der Zielerreichung. Nebst dem Berichtswesen gibt es zwischen der Verwaltung und den Unternehmen einen kontinuierlichen engen Informationsaustausch. Drei- (Swisscom) bis fünfmal (Post und SBB) jährlich finden ordentliche Eignergespräche statt und die informellen Kontakte sind auf Sachbearbeitungsebene bis täglich. Da die Verwaltung alle Traktanden und Protokolle der Verwaltungsratssitzungen erhält und regelmässig Auskünfte einfordert sowie in Einzelfällen sogar vor der Sitzung interveniert, ist davon auszugehen, dass dadurch das Verhalten des Verwaltungsrats beeinflusst wird. Dies ist problematisch, da Zuständigkeiten vermischt werden.

Die Verwaltung ist ihrerseits auf die Informationen der Unternehmen angewiesen und kann wegen fehlender Ressourcen keine eigenen Erhebungen zur Zielerreichung durchführen. Zu den internationalen Benchmarkingdaten der einzelnen Netzwerkindustrien hat die Verwaltung im Gegensatz zu den Unternehmen keinen direkten Zugriff. Dadurch ist in der Verwaltung nur eine Plausibilitätsprüfung resp. ein Beschaffen von Informationen aus unterschiedlichen Quellen möglich. Die Berichte des Bundesrates weichen folglich nur geringfügig von der Einschätzung der Unternehmen ab.

Eine vierte Herausforderung ist die Interventionskultur des Bundesrates. So stösst die Steuerung bei unerwarteten Vorkommnissen an Grenzen. In solchen Fällen hat der Bundesrat in der Vergangenheit entgegen dem ordentlichen Steuerungsmodell interveniert. Vor allem zwei Vorgehens-weisen sind nicht unproblematisch: (1) Der Bundesrat schafft ein neues Steuerungsinstrument: Da die Reduktion der Poststellen in der Öffentlichkeit umstritten ist, hat der Bundesrat die Kommission Poststellen geschaffen. Diese gibt Empfehlungen zur Schliessung umstrittener Poststellen ab – eigentlich würde die Schliessung einzig in der Verantwortung des Verwaltungsrats liegen. (2) Der Bundesrat interveniert gleich selbst: Nach der Ankündigung der Schliessung des Industriewerks Bellinzona ist in diesem ein Streik ausgebrochen. Der damalige zuständige Departementsvorsteher hat nach einer Eskalation einen Runden Tisch eingesetzt, obschon es sich bei der Beilegung des Streiks eigentlich um ein unternehmerisches Problem gehandelt hätte.

Schliesslich sind unternehmensspezifische Sonderlösungen zu hinterfragen, insbesondere bei der SBB. So genehmigt das Parlament bei dieser zusätzlich eine Leistungsvereinbarung und bewilligt einen Zahlungsrahmen, welche Grundlage für die strategischen Ziele des Bundesrats bilden. Da bei der Leistungsvereinbarung detailliert Ziele für die SBB vorgegeben werden, welche über die konkrete Mittelverwendung hinausgehen, wird die Eignersteuerung durch den Bundesrat erheblich eingeschränkt und es wird übersteuert. Dieser Missstand soll mit dem Gegenentwurf zur Initiative „Für den öffentlichen Verkehr“ korrigiert werden.

In einem konkordanzorientierten politischen System wird eine durchgängig kohärente Strategie und Steuerung der Unternehmen eine Utopie bleiben – und sie ist auch nicht matchentscheidend. Eine Beurteilung der Performanz der Unternehmen seit ihrer Ausgliederung zeigt nämlich, dass insbesondere die Entlassung in die unternehmerische Freiheit zu einer Stärkung der Unternehmen geführt hat. Ihre Leistungen sind im europäischen Vergleich sowohl aus Kundensicht als auch von der finanziellen Entwicklung her deutlich über dem Durchschnitt. Einzig das Preisniveau ist ohne Kaufkraftbereinigung nach wie hoch und auch kaufkraftbereinigt nehmen die Unternehmen keine Spitzenposition ein, soweit Vergleiche überhaupt möglich sind. Dennoch lohnt sich eine Feinjustierung: Mit dieser können insbesondere die Verantwortlichkeiten besser geklärt werden.